电梯安全监督管理当前存在的问题与改进措施
根据国家市场监督管理总局发布的《关于2023年全国特定种类设备安全状况的通告》(以下简称《通告》)，截至2023年年底，全国电梯登记数量为1062.98万台；共发生电梯事故14起，死亡13人。截至2023年年底，全国特种设施安全监察人员共计126994人。随着电梯登记数量逐年递增，电梯安全监管工作量增大，安全责任落实工作需要不断加强。在本文中，笔者深入探索电梯安全监管存在的问题，并找到破解问题的“钥匙”，切实降低电梯事故率，保障群众乘梯安全。
TSG 08—2017《特定种类设备使用管理规则》第2.1条给出了特种设备使用单位的定义：特种设备使用单位一般是指产权单位，新安装未移交的是建设单位；委托物业服务管理的是物业服务单位。
对于新建小区，办理开工告知和使用登记证的一般是开发商，电梯安全技术档案的建立也是由开发商牵头制定。后续的电梯管理会陆续移交给相应的物业服务单位，如果物业服务单位未及时办理使用登记证的变更和使用单位名称的变更，就会导致电梯在下一次年度检验时无法正常报检，也会导致电梯的实际使用单位与注册登记的单位不符，造成使用单位主体混乱、职责关系不清[1]。
对于使用年龄较长的老旧小区，使用单位多种多样，有个人、政府部门、原公房单位，有的甚至无产权或多产权，导致管理主体不清，未能承担对电梯维保质量进行监督、对电梯进行日常巡查、保障24h救援电话畅通及定期组织应急救援演练等职责，一旦发生电梯事故将会造成较坏的影响。
TSG T5002—2017《电梯维护保养规则》对于不同类型的电梯规定了半月、季度、半年和年度的维保项目，然而实际的维保状况令人堪忧。
1)维保人员数量和专业技术能力不足。以江苏省为例，根据江苏省市场监督管理局发布的《2023年特种设施安全状况》，电梯数量较2022年增加了8.56万台，按照每人每年可维保30台的量计算，一年需要增加2800多名电梯维保人员。维保人员缺口过大，不能满足维保工作的需要。此外，电梯的技术在不断地更新换代，新技术的运用也加大了电梯维保工作的复杂性和专业性。我国现有的电梯维保人员的知识层次整体较低，影响了其业务能力和维保质量[2]。
在恶意竞争、分包转包情况。使用单位选择电梯维保单位是市场行为，所受约束较少，一般会根据价格高低来选择维保单位。部分维保公司为了抢占市场会采取低价竞争的行为来获取电梯保有量，长此以往会形成恶性循环，产生不良后果：较低的维保价格仅能甚至不能满足维保人员的基本薪金，将会导致“以修代保”的情况。较低的维保价格使专业技术能力较强的维保单位如原制造单位的维保分公司难以介入，维保质量难以保证。部分地区还存在维保分包转包情况。依据《特种设备安全法》和TSG 08—2017的相关规定，电梯使用单位应当选择具有相应资质的单位实施维护保养，且签订日常维护保养合同。法律和安全技术规范中并未提及转包是否允许，但目前很多地方出台的电梯管理办法都明确规定电梯维保单位不得擅自转包、分包或者变相转包、分包维保业务。比如，有的维保单位距离维保现场较远且维保电梯数量较少，自身难以满足每月2次的现场维保和应急救援的时间要求，为了维持维保数量和获得利润就会低价转包。对于这种情况一旦发生电梯事故需要追溯维保单位责任时，就会出现推诿扯皮的情况。
1)基层一线监管人员数量和电梯数量不匹配。根据《通告》可知，2023年监管人员数量与电梯数量的比例约为1︰84，除电梯之外，监管人员还要承担锅炉和起重机械等特种设备的监管。悬殊的数量比，给基层的特种设备安全监督管理带来较大压力，减弱了监管力度，可能导致电梯安全监管盲点与风险隐患[3]。
2)监管效率与监管要求不相符。2018年，工商局、食品药品监管局、质量技术监督局三局合并为市场监督管理局。虽然近几年陆续有新进人员，但从事特定种类设备监管的人员多来自原工商局，这些人员有工科类或机电类专业背景的较少，在监管过程中遇到技术问题时，仍需向检验机构的技术专家咨询。此外，基层监管人员任务重、工作繁杂，且面对的市场主体较多，不仅要监管、处理投诉和信访问题，而且还要对特定种类设备生产、经营、使用单位和检验、检测机构实施“双随机、一公开”的监督检查工作，难以从日常工作中抽出时间来学习“充电”，监管效能难以提高。
目前，国家关于电梯使用寿命尚无明确规定，电梯使用寿命若按照20年计算，我国很多电梯已进入老化期。电梯的运行与维护需要相应费用支持，目前电梯物业管理费低，无专项资金，很难保障电梯的日常开支和维修改造更新费用，特别是物业服务单位在运营不景气时。当电梯出现较大故障需要更换主要零部件时，如果物业服务单位没有足够的资金投入，电梯安全风险很难消除。
老旧电梯维修资金筹措主要存在两方面困难：1)专项维修资金提取困难。虽然便捷提取住宅专项维修资金用于电梯急修和更新改造的意见已经出台，但由于缺少具体可行的操作程序，资金使用缺乏有效监管，业主普遍担心物业服务单位和维保单位套取专项维修资金，导致电梯大修改造费用的提取和使用依然存在困难。2)许多老旧房屋，特别是早期出售的公房、回迁房等缺少维修资金，而且住户费用支付能力普遍较弱，靠住户筹措经费较难，资金问题难以解决。
在当前电梯数量多、安全监管任务重的形势下，为确保电梯使用安全，笔者提出以下几点改进措施。
1)应明确使用单位主体。有物业服务单位的可以委托物业服务单位管理电梯的日常运维，无物业服务单位的可委托具有相关资质的专业单位管理。针对老旧小区的特殊情况，可以探索建立电梯托管制度，引入市场化运作。制订电梯托管的地方标准，并定期组织第三方机构对托管机构的能力进行综合评定，针对评定结果建立并完善托管机构退出机制。据报道，广州市越秀区建立的“电梯托管”服务模式，在明确电梯使用单位方面进行了有益的探索。
2)落实好2023年4月4日国家市场监督管理总局发布的《特定种类设备使用单位落实使用安全主体责任监督管理规定》(国家市场监督管理总局令第74号，以下简称第74号令)。安全监管单位应集中组织使用单位负责人和安全管理员学习第74号令，协助使用单位建立健全安全管理制度，如配备电梯安全总监和电梯安全员，建立并完善《电梯安全风险管控清单》和《每周电梯安全排查治理报告》等体系文件，进一步落实使用单位安全责任制，保证电梯的安全运行。
3)建立使用单位落实主体责任的奖惩制度。建立责任落实公示制度，对电梯故障困人投诉次数、超期未检电梯数量、电梯日管控和周排查落实情况等进行统计分析。对表现较好的使用单位给予公开表扬和物质奖励；对落实不到位的使用单位进行通报，并纳入企业信用体系，与其信贷、年度评优等挂钩，由此加强使用单位的主体责任意识。
1)建立辖区内电梯维保单位备案制度。符合要求的维保单位(如在辖区内有固定办公地点、有匹配电梯维保数量的维保人员和作业人员证件、仪器等)应在每年年初到市场监督管理局进行备案登记，提供本单位在辖区内维保电梯的具体分布、维保资质、作业人员证(以聘用合同和社保证明为准)等基本情况，并开展自我声明，作出维保质量公开承诺。将备案情况通过媒体公布，接受群众监督。
2)建立电梯维保单位“黑名单”制度。监管部门定期对维保单位的维保质量做监督抽查，抽取群众投诉率较高的电梯进行现场检查。将在现场检查中发现存在重要项目不合格的，群众投诉存在严重隐患经查证属实，存在严重违法行为的电梯维保单位列入“黑名单”；对与自我声明严重不符的、超保养周期保养的维保单位和无资质保养的、挂靠分包保养的公司和个人予以严肃查处。情节严重的，予以清退并公示清退名单，倒逼维保单位加强行业自律。
1)提升安全监管人员的业务能力。①结合“老带新”“传帮带”的优良传统，通过一对一导师制的方式，使新老安全监管人员结对共学。按照“缺什么、补什么”的原则，通过老同志给新同志讲解特定种类设备安全监察的工作要求和要点、开展案例分析及教学等方式，让新同志能够尽快接触到实际工作内容并快速熟悉。②要理论联系实践，加强与特种设备检验机构的沟通和互动，定期组织安全监察人员下沉到现场与检验人员跟班学习，将电梯的检验要点与安全监察的规定结合起来，提高自身的综合能力。
2)充分挖掘大数据的潜力，建立并完善“智慧特检”系统。目前有一些地区的特种设备检验机构结合当地特种设备的实际情况开发了“智慧特检”系统，这些系统具有在线报检、报告在线领取、已报检未检验设备汇总统计、特种设备超期未检情况、检验不合格项分析等功能，并且能与特种设施安全监管部门同步共享数据[4]。为进一步完善智慧监管建设，可从以下两点发力：
①建立统一的数据库。将特种设备安全监管部门、特种设备检验机构、辖区内特种设备数据信息和特种设备使用单位服务平台对接，形成统一的设备安全数据库。这有利于安全监管部门全面掌握特种设备实时健康状态，实施分类监管，强化隐患排查，提升特种设备安全监管能力和水平。
②引入人工智能(AI)技术。依靠大数据和智能搜索引擎，通过技术手段实现智能分析提醒、AI问询、履职风险智能研判、安全形势分析报告一键生成等功能。并借助物联网技术，开发运用电子封条，对责令停止使用或查封、扣押的设备实行智能监控，防止违法设备被擅自使用，进一步提升监管效能。
1)安全监管部门针对辖区内使用年龄超过15年的老旧电梯制定安全评估和整治方案。该方案应对影响电梯运行安全的主要零部件如曳引机、制动器，钢丝绳等进行定性、定量评估，并结合评估结果给出建议。对于仅需通过更换零部件就能消除故障和达到评估要求的，应逐条给出维修建议；对于技术落后，故障率高，整机状况差，无备品备件，维修或改造的成本接近整梯更换成本的，应给出更新建议和理由。
2)出台财政补贴政策，支持老旧电梯改造。补贴政策应聚焦使用年龄较长的(如15年以上)，生产单位已经退出市场的，主要配套零部件(如驱动主机、变频器)技术落后的、老化严重的电梯。针对电梯的重大修理、改造和更新给予不同比例的补贴。当然，老旧电梯改造的投入不能过度依赖财政资金，要积极破解老旧电梯改造资金难题，可以探索将社区空余停车位、电梯广告等公共收益纳入电梯维修改造资金。
随着社会经济的快速发展，我国电梯呈现出总量多、增长速度快的特征，对市场监督管理部门的安全监管效能提出挑战。在本文中笔者从不同主体出发，总结归纳了电梯安全监管当前存在的问题，并提出了相应的改进措施，旨在进一步提高安全监管效能，降低电梯事故率，保障群众乘梯安全。
[1]郑伟宁.郑州市郑东新区电梯安全监督管理问题及对策研究[D].郑州:华北水利水电大学,2022.
[2]邱蓓.上海市住宅小区电梯安全政府监管现状与对策研究[D].上海:上海海洋大学,2022.
[3]哈恩霖.大部制改革背景下我国电梯安全监督管理问题研究[D].天津:天津大学,2020.
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